Salvador Bezerra: Legalmente é impossível revogar as demarcações de terras indígenas

A Presidência da República recentemente empossada tem divulgado, pela imprensa, a notícia de que pretende revogar algumas das demarcações de territórios indígenas levadas a efeito pela Funai nos últimos anos. Trata-se de um noticiado que caminha no mesmo sentido de outras medidas governamentais já concretizadas, dentre as quais o esvaziamento da própria Funai — fundação pública a quem cabe a promoção de políticas visando a efetivação dos direitos das populações originárias — pela transferência, para o Ministério da Agricultura, da atribuição para proceder a processos demarcatórios (Medida Provisória 870, de 1º de janeiro de 2019).

Há, pois, um contraste frontal ao movimento de ampliação de direitos sucedido desde o final do século passado, simbolizada pela edição de documentos normativos que legitimaram tratamento especial às populações historicamente colonizadas, como a Constituição de 1988, a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho e a Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas.

É certo que a realidade de diversas etnias que vivem no Brasil ainda se encontra distante das promessas normativas em vigor — que o digam as centenas de assassinatos contra indígenas todos os anos. Todavia, o quadro jurídico que passou a vigorar permitiu, ao menos, a ampliação de demarcações de territórios tradicionalmente habitados por tais povos, tendência que, conforme o discurso da atual Presidência da República, vai se encerrar.

O presente artigo procura sustentar que a discursada revogação de demarcações não encontra amparo no Direito brasileiro. Para isso, serão apontados dois institutos jurídicos que embasam a hipótese aqui colocada à discussão: a segurança jurídica (aplicável a todos os atos da administração pública) e o indigenato (especificamente destinado aos povos indígenas).

A segurança jurídica
O primeiro instituto que impede a revogação de demarcação concretizada consiste na segurança jurídica, consagrada pelo artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição de 1988: “a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”.

Diante de tal dispositivo, não podem ser tidas como legítimas políticas que modificam direitos plenamente exigíveis, atos concretizados e demandas, judiciais ou administrativas, definitivamente julgadas. Tudo isso para que os cidadãos-administrados se desvencilhem de surpresas, hesitações e, no âmbito de democracias representativas caracterizadas pela possibilidade do rodízio no poder por processos eleitorais, de vontades governamentais de ocasião.

Ora, as demarcações de territórios indígenas são produtos de processos complexos, que, na maior parte das vezes, prolongam-se por vários anos, submetendo-se a rigoroso regramento de normas administrativas. Mencionado regramento, por sua vez, impõe a necessidade da realização de uma série de atos e cautelas, como, por exemplo: realização de estudo multidisciplinar coordenado por profissional de antropologia na área demarcável; possibilidade de os interessados (como, por exemplo, proprietários de terras envolvidas) contestarem o pedido demarcatório consoante os postulados do devido processo legal; parecer técnico da Advocacia-Geral da União e, somente após todos esses atos, a decisão final acerca da demarcação e a indenização em favor daqueles que tiveram imóvel de sua propriedade abrangido pelo ato.

Toda essa complexidade decorre do fato de os processos demarcatórios gerarem efeitos permanentes no dia a dia de milhares de indígenas e não indígenas. Expectativas são estabelecidas, planejamentos de vidas são realizados e ações privadas são efetivadas.

Ora, as discursadas revogações de demarcações pelo atual governo derrubarão qualquer confiança sobre o sistema estatal. Na verdade, revelarão, à sociedade, que todos terão suas vidas, permanentemente, submetidas a surpresas decorrentes de avanços e recuos governamentais de dados momentos históricos. Revelarão, em suma, que inexiste segurança jurídica, não apenas nos territórios indígenas, como também para todos os atos cotidianos dos cidadãos brasileiros: na celebração de negócios jurídicos privados, na contratação com a administração pública e até mesmo na intimidade da instituição de vínculos familiares, pois, afinal de contas, tudo parecerá revogável.

O indigenato
O segundo instituto jurídico que impede a revogação de demarcações é, especificamente, vigente na sistemática dos direitos dos povos indígenas: o chamado indigenato. Explica-se.

Dispõe o artigo 231, caput, da Constituição de 1988 que “são reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens”.

Vê-se que o legislador constituinte mencionou que cabe aos povos indígenas “os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam”. Não afirmou que, a tal categoria populacional, assiste o direito às terras assim declaradas pelo Estado.

Eis a essência do indigenato. Como já afirmava no início do século passado João Mendes Júnior, trata-se de instituto que consagra direito de título congênito, isto é, um fato que independe de legitimação, distinto da ocupação que, “[…] como facto posterior, depende de requisitos que a legitimem” (Os indígenas do Brazil: seus direitos individuaes e políticos. São Paulo: Comissão Pró-Índio, 1988, p. 58).

Dessa forma, a demarcação de território indígena simplesmente declara — e, portanto, esclarece — a situação fática que já existe, concedendo segurança jurídica (volve-se, aqui, ao instituto anteriormente explanado) a indígenas e não indígenas que residem nas proximidades de território tradicionalmente habitado por aqueles. De toda forma, não cria o território, cuja existência decorre da mera ocupação tradicional.

Não parece, pois, razoável atribuir à administração pública o poder de desfazer o que não constituiu. A terra ocupada tradicionalmente pelos indígenas é, por força constitucional, destinada a esta mesma população, independentemente da vontade do aparelho estatal.

Observações finais
No âmbito de uma democracia representativa como a formalmente vigente no Brasil, caracterizada pela possibilidade permanente de rodízio de elites políticas no poder, é natural que se espere de todo novo governo mudanças de prioridades na promoção de políticas públicas. Todavia, deve haver a permanente lembrança, inerente a qualquer Estado de Direito, no sentido de que alterações somente são permitidas se estiverem conforme a Constituição.

No caso de eventuais mudanças em políticas de demarcação de territórios indígenas, há de se observar a segurança jurídica e o indigenato, consagrados constitucionalmente: eis uma advertência aparentemente óbvia, mas que, nos tempos atuais de crescente autoritarismo em todo o mundo, faz-se necessária.